Conversazione con Augusto Bottioni, ex amministratore di Fiorenzuola lavorò nel 2013 al varo dell’Unione della via Emilia piacentina sciolta nel 2021
“Una formula ancora attuale, ma è fondamentale un cambio di mentalità per amministratori e governance dei Comuni”.
Mettere in comune le competenze e le azioni amministrative? Sì, una scelta giusta per razionalizzare attività e spesa; per favorire la creazione di economie di scala, ma anche per dare stimoli alla professionalizzazione… Sono questi alcuni elementi positivi che hanno spinto – soprattutto nella prima decade del 2000 – a tentare l’esperimento amministrativo delle Unioni, ma poi, come si è visto in questi ultimi anni, tutto si è fermato. Le Unioni sono state varate in anni di ristrettezze per i Comuni, anni in cui la parola d’ordine era alleggerimento istituzionale; l’obiettivo dell’Unione poteva cogliere molte aspettative. Perché? In soldoni l’idea nasceva da una considerazione semplice: se si fossero messe in “comune” alcune funzioni automaticamente la gestione accentrata di alcuni servizi avrebbe potuto essere più efficace e soprattutto, in presenza di carenza di personale, le risorse avrebbero potuto essere utilizzate al meglio.
Insomma se in origini si è stati spinti dall’idea che l’Unione avrebbe fatto la forza e che questo nuovo modo di vedere l’azione amministrativa avrebbe contagiato via via tutto il territorio, in questi anni l’evoluzione non è stata univoca. Le Unioni anche nel Piacentino, si sono sviluppate a macchia di leopardo anche se hanno mostrato una vitalità maggiore delle fusioni, pur accusando non pochi ripensamenti. Infatti alcune hanno cessato l’attività proprio in questi ultimi mesi. Naturalmente il tema delle fusioni è posto su un livello diverso e ben più impegnativo perché comporta la nascita di un nuovo comune con altro nome e il progetto deve passare al vaglio dei cittadini che esprimono la loro approvazione o la bocciatura. Un argomento quasi dimenticato ma che ha in sé una sfida più che mai attuale. Ne parliamo con Augusto Bottioni, ingegnere e politico. E’ stato infatti amministratore comunale di Fiorenzuola prima negli anni ’90, poi dal 2011 al 2016 e, accanto all’atletica agonistica che lo ha visto in pista per molti anni, è anche storico, autore di ricerche che sono diventati volumi dedicati alla storia locale. “Mi piace raccontare, un dono che ho ricevuto da mia madre – puntualizza sorridendo – il mestiere dello storico è altra cosa. Lo storico è uno scienziato e io dal punto di vista della storia scienziato non sono. Per fare un paragone se fossimo nel campo medico non potrei dirmi chirurgo solo perché conosco qualche cataplasma. Ognuno deve fare il suo mestiere”. Bottioni è stato a lungo amministratore comunale di Fiorenzuola (anche se ora come precisa: “Sono anni che non mi occupo più di politica se non come cittadino”) e quel tempo lo ricorda molto bene quando nel 2013 si diede vita all’Unione dei comuni della Via Emilia piacentina che comprendeva i comuni di Alseno, Fiorenzuola, Cadeo e Pontenure. Una vita breve, visto che solo cinque anni dopo, nel 2018, si registra l’uscita dei Comuni maggiori Fiorenzuola e Pontenure e successivamente il 1 gennaio 2021 l’Unione è stata definitivamente sciolta.
Entriamo dunque in argomento, le Unioni… “Le Unioni hanno preso corpo su un terreno non preparato a sufficienza – mette in chiaro Bottioni – nel quale ci siamo cimentati dall’oggi al domani e poi, diciamolo, è anche una questione di mentalità dell’apparato amministrativo e dei politici. Credo sia una delle ragioni principali del mancato decollo su vasta scala di queste iniziative.
Ecco l’intervista.
Come avete avviato quel percorso?
“Quel progetto che poi portò all’Unione della Via Emilia piacentina in realtà l’avevamo pensato in modo più ampio”
Come?
“Ci proponevamo di avviare la collaborazione anche con alcuni comuni della Bassa Parmense in particolare Fidenza e Salsomaggiore ma l’idea non ebbe l’approvazione della Regione perché le Unioni dovevano rientrare nei confini provinciali. E così l’Unione restò solo in ambito piacentino”.
Quali ragioni vi spinsero a ipotizzare di oltrepassare il torrente Ongina che segna il confine?
“Nel 2012 ci siamo detti: ok se si deve fare l’Unione tra Comuni allora pensiamo in grande affinché la nuova forma istituzionale possa conquistare un alto potere contrattuale sia per avere più peso per i finanziamenti sia per garantirci livelli di specializzazione abbastanza elevati; l’idea era quella di avviare un interscambio con esperienze comunali diverse e più grandi. Da parte nostra vedevamo che Fidenza stava facendo un lavoro più che egregio e che stava sperimentando anche un’ ipotesi di collegamento con Salsomaggiore. C’è da dire poi che l’attenzione a quei territori per la zona di Fiorenzuola è naturale. Anche storicamente le aree centrali del Ducato di Parma e Piacenza (proprio i nostri con Fidenza e Salsomaggiore) sono sempre stati territori simili. Si sono sviluppate anche forme di governo comuni. Da questa affinità storica l’idea di fare un’unione con Comuni di grosse dimensioni come Fidenza (con circa 27mila abitanti, Salsomaggiore 19mila, Alseno 4-5mila abitanti)”.
Obiettivo dunque una maxi entità territoriale…
“Con una dimensione di quel tipo, circa 50mila abitanti, puntavamo ad avere potere contrattuale proprio dal punto di vista demografico per aprire maggiori canali di finanziamento. In questo progetto poi si immaginava anche un’armonizzazione dell’ospedale Vaio con quello di Fiorenzuola accanto a una serie di altre iniziative. L’idea non era per nulla campata in aria. In tempi anche recenti (negli anni ‘60-’70) furono organizzati diversi convegni che avevano per tema l’obiettivo di rinsaldare i rapporti più stretti tra questi comuni. Non è un mistero per nessuno l’osmosi che esiste da sempre tra le due realtà. Lo Scientifico di Fiorenzuola è stato punto di riferimento per generazioni di studenti provenienti da Salso e Fidenza e viceversa il Classico di Fidenza è un’attrattiva per gli studenti di Fiorenzuola così come l’istituto per geometri”.
Insomma la realtà quotidiana andava oltre la realtà burocratica che poi ha prevalso…
“Sì, lo scambio quotidiano tra le persone non prevalse. Il confine geografico di provincia limitava. Era stabilito dalla legge e, senza nulla togliere alla scelta fatta successivamente, si è proceduto per l’Unione dell’Emilia piacentina accantonando l’idea allargarci verso le cittadine parmensi”.
Così come avete proceduto con la vostra Unione?
“L’Unione nasceva per esercitare funzioni strategiche in un ambito territoriale più vasto di quello che avrebbe potuto coprire il singolo Comune. Nasceva oltre che per gestire i servizi offerti anche per migliorarne sia quantità sia qualità tenendo ben presente che l’obiettivo finale sarebbe stato arrivare all’ottimizzazione dei costi e quindi risparmiare. La difficoltà nell’innovazione per la maggior parte dei comuni indispensabile per la semplificazione amministrativa e per la sburocratizzazione era poi un altro elemento portante. Si sarebbe ottenuto mettendo insieme risorse umane, strumentali e finanziarie che potessero portare alla riorganizzazione di servizi e funzioni per arrivare il più possibile vicino ai vantaggi dell’economia di scala. Ottenendo anche la riduzione dei costi pro capite dei servizi per i cittadini e non solo la riduzione delle spese fisse di gestione dei comuni. Inoltre mettendo insieme il personale si poteva utilizzarlo meglio”.
Insomma un circuito virtuoso per la spesa e l’efficienza, ma poi..?
“E’ necessario inquadrare il problema in quel particolare momento storico. In quel periodo le amministrazioni versavano in enormi difficoltà, anche per quelle virtuose come Fiorenzuola i tempi non erano semplici. Pesava il patto di stabilità che non permetteva di spendere i soldi in cassa per realizzare opere indispensabili. Poi le cose si sono sbloccate e quei soldi accantonati li hanno potuti spendere le amministrazioni che sono seguite. Si era bloccati e la Regione dava incentivi economici per la costituzione di un’Unione ma anche per la redazione di progetti di scala vasta attraverso cui si ottenevano finanziamenti. Aspetto questo che è stato utilizzato maggiormente nella zona della Romagna dove le Unioni dal punto di vista demografico erano più pesanti e probabilmente le nostre Unioni avevano un basso potere contrattuale, diciamo così, nei confronti dei livelli superiori di governo”.
Esperienza deludente? Quali erano le funzioni svolte in Unione?
“Diciamo che non si è portato a casa quello che si sperava, in più ci sono state forse una serie di situazioni che hanno portato a considerare in modo negativo questa esperienza deciso dall’attuale amministrazione nel 2018 uscita dall’Unione insieme a Pontenure. Le funzioni condivise nell’Unione erano: Pianificazione edilizia e urbanistica, Protezione civile, Centrale di committenza, Servizi sociali, Organizzazione generale e gestione finanziaria, Trasporti pubblici comunali, Edilizia scolastica e Polizia municipale”.
Cosa è mancato per renderla un’esperienza di successo?
“Dal punto di vista generale credo che per questa sfida occorreva forse abbandonare una visione localistica e personalistica della cosa pubblica che è molto presente, una visione quasi campanilistica. Era necessario forse spingersi a ragionare in un ambito territoriale più vasto con l’obiettivo dell’efficienza e dell’efficacia delle azioni. Faccio un esempio per spiegare meglio il mio pensiero. Nel dopo Unione la gestione frazionata del sociale ha portato a difficoltà enormi per i Comuni che hanno fatto questa scelta. Forse se si fosse continuata l’esperienza della gestione unitaria del sociale non ci sarebbero state queste difficoltà nell’erogazione dei servizi.
Va detto però che gli effetti, quando si attuano cambiamenti così importanti, richiedono sempre più tempo perché si possano manifestare. Nella fase transitoria iniziale non ci si poteva aspettare un avvio immediato degli effetti positivi ma credo che i benefici si sarebbero avvertiti in prospettiva nel medio periodo”.
Quali azioni sarebbero state necessarie?
“Come sempre non basta annunciare o sperare in un cambiamento o farlo attraverso una legge. Bisogna preparare gli attori di un cambiamento. Questo vale a livello politico e di governance; bisogna fornire a questo punto adeguati finanziamenti iniziali (forse è mancato anche questo) per creare una struttura un’organizzazione, per formare i funzionari e gli impiegati del comune, per cercare di cambiare mentalità ai politici locali e quindi prepararli. Anziché fare un passo di questo tipo da un giorno all’altro occorreva attuare una serie di attività di preparazione e di formazione. Poi c’è anche un altro problema che si è innestato nella stagione di avvio. Mi riferisco al periodo di governo di Renzi che è stato deleterio da questo punto di vista. Il motivo? Si sono annunciate molte cose e anche molto interessanti ma di fatto non si è permessa la realizzazione di queste idee…”
Ad esempio?
“Uno su tutti. La grande confusione che c’è stata nel momento in cui si è deciso di abbandonare le province e farne enti di secondo livello… Lo ripeto, per una sfida di questo tipo bisogna preparare gli attori e nello stresso tempo mettere anche in campo finanziamenti e persone che potessero preparare questo cambiamento ma soprattutto sarebbe stato necessario essere coerenti nell’ambito della strategia istituzionale”.
Che cosa intende?
“Capire i ruoli: Provincia, Regioni, Unioni e quali compiti hanno. E poi creare anche qui la governance. Non funziona che le Unioni siano qualcosa che assomiglia più a un condominio di sindaci piuttosto che a qualcosa che sia effettivamente operativa. E’ chiaro che è un percorso difficile e complesso, lo capisco. Dal timore che il Comune grande possa schiacciare quello più piccolo ecc.. al fatto che amministratori di colore diverso si trovano a dover portare avanti scelte in forma unitaria. Resta il fatto che dal punto di vista strategico e organizzativo e non di scelta politica fine a se stessa, l’Unione poteva essere molto favorevole”.
Quindi sono un tema ancora attuale anche se non se ne parla? Sembrano finite nell’oblio sia Unioni sia le fusioni…
“Secondo me è un tema attuale. Dico sulla scorta delle esperienze passate che è possibile un miglioramento. Credo che questo potrebbe rappresentare una svolta per l’organizzazione amministrativa degli enti locali. Lo dico sulla base della mia esperienza diretta e anche ragionando da cittadino che legge e s’informa. Sono convinto però che sicuramente c’è bisogno di un cambio di mentalità nella nostra realtà. Credo sia necessario anche un cambio generazionale. Ecco sì, un cambio di mentalità e generazionale”.
Ci spiega meglio questo concetto di cambio di mentalità?
“Ricorro a un esempio che mi arriva da Parma, una città che conosco molto bene anche perché fa parte delle mie origini. In quella città – da sempre – quando c’è un’idea che può portare un vantaggio al territorio, all’amministrazione, alla comunità non si alzano steccati ideologici, no. Tutti corrono e tirano il carro dalla stessa parte. Ecco non si può dire la stessa cosa di Piacenza. Lo stesso nel settore imprenditoriale parmense. Se uno fa un passo avanti gli altri commentano, ‘guarda è bravo vediamo se possiamo farlo anche noi, cerchiamo di imparare da lui…’ a Piacenza questo non succede. Perché? Che dire, scontiamo un ritardo storico che forse ha radici lontane nella storia…forse al tempo dei Farnese?”
